海南政府系統將法治要求落實到行政全過程，連續6年開展依法行政考核——

　　政府權力，在法治軌道上運行

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　　我省2009年開始對市縣依法行政考核將各單位的依法行政情況分解為6大類、25個小項，2013年發現18個市縣依法行政工作中的問題137個已全部責成相關市縣整改。

　　我省已規范3877項各類行政處罰自由裁量權，對5584項具體行政行為的執法依據，進行全面梳理。

　　十八屆四中全會提出，各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。近年來，海南各級政府緊緊圍繞國際旅游島建設大局和省委、省政府中心工作，把法治要求落實到政府行政的全過程當中，把依法行政全面融入到政府運行的各個環節。

　　故事點擊

　　法理情結合七年積案一朝解

　　“滿意，很滿意！”今天，提及一個多月前達成的一份《調解協議書》，洋浦交通服務有限公司總經理李鳳閣連聲說道。

　　故事還得從頭說起。

　　李鳳閣稱，1996年9月28日，洋浦交通服務有限公司通過與洋浦經濟開發區交通運輸局簽約并以自行投資建設的方式獲得汽車運輸經營權。2008年3月26日，該公司建設的建筑物被開發區拆除。對此，他為維護自身利益通過郵寄材料等方式，要求進行經濟補償的次數多達86次，未果，遂于2013年11月1日向海南省第二中級人民法院提起訴訟。

　　洋浦經濟開發區管委會迅速作出回應，其《行政答辯狀》稱：本案程序上已超出起訴期限，應裁定駁回其起訴；答辯人的拆除行為并未損害原告的合法實體權益。

　　雙方各執一詞，究竟孰是孰非？

　　“我們不是簡單地判決誰贏誰輸，而是多方溝通協調，最終解決相關問題。”海南省第二中級人民法院行政審判庭庭長黃海浪介紹，經辦案法官多次與洋浦經濟開發區管委會有關領導、洋浦交通服務有限公司負責人溝通協調，雙方于2014年9月28日達成和解并在《調解協議書》上簽字。

　　據了解，李鳳閣連稱“滿意”的協議主要內容為：洋浦經濟開發區管委會向洋浦交通服務有限公司補償3981304.63元，該公司接受這一補償數額；該公司同意接受該開發區就公司人員安置以及扶持員工就業問題進行的妥善處理。

　　其實，讓李鳳閣更感動的是協議的第二條內容。洋浦經濟開發區管委會決定為該公司部分困難員工提供保障性住房，并為公司協調安排新的營運路線。

　　“不僅是這起案件，從以往的經驗來看，單一的判決往往不一定能解決問題，在充分溝通協調的基礎上，才能更加促進矛盾的化解。”黃海浪說。當了20多年法官的他感慨，前些年行政案件很棘手，執行難度大，近年來一些政府機構開始直面“民告官”案件，也會兼及“法理情”的結合。他建議，要進一步提升黨政領導干部的依法行政意識和能力。

　　全景

　　依法行政覆蓋政府工作全程

　　事前對重大行政決策進行合法審查，事中全面強化和規范執法行為，事后加強監督考核、完善“糾錯機制”

　　2012年，海南省農墾集團成功并購橡膠貿易巨頭新加坡R1公司，創造了海南農業企業“走出去”范例。但很少有人知道，在省政府審批這項足以影響到全省橡膠產業發展的并購案中，一項法律審核意見為并購的成功發揮了保駕護航的作用。

　　“當時省政府法律顧問辦公室提出應對項目進行法律風險評估，并得到了采納，使得一些原本復雜的問題簡化了，對可能存在的法律風險做了預先防范。”省政府法律顧問辦公室調研員李炬弘說，近年來，從省級到市縣政府，都加強了依法決策工作，在決策前非常重視聽取法律審核意見，并作出相應的決策調整。

　　在李炬弘看來，很多行政糾紛、爭議的產生，根源都是行政行為在法律依據方面出現了漏洞，對其中的法律風險沒有預判和防范，容易導致法律糾紛或決策失誤，這也是過去政府行政中容易忽視的地方。

　　“說起法治，過去大都覺得是政法機關的事情，其實依法行政更是國家治理中的關鍵問題。”省法制辦副主任王雪林說，事實上，自2005年我省在全國率先建立政府法律顧問制度以來，在事前對政府決策提出法律審核意見、對政府文件進行合法性審查，已經成為政府工作的新“習慣”。

　　近年來，省政府法律顧問辦公室就先后審核政府各類協議177件，審查各類請示件211件，協調處理重大涉法事務、辦理涉訴案件93件次，審查各類規范性文件58件，無論是對抽象的行政決策，還是具體的行政行為，都把好“合法關”。

　　“在行政行為的過程中，是不是依法行政、嚴格執法，很大程度上影響著政府公信力和建設法治政府的成效。”省法制辦執法監督處副調研員常曉非告訴記者，海南一直致力于建立完善行政執法相關制度來規范和監督行政執法行為。為此，我省先后建立了行政處罰自由裁量權基準制度、行政執法過錯責任追究制度，推進行政執法責任制和評議考核制度的落實。同時，加強了行政執法人員法律培訓和資格認證工作，規范持證上崗、亮證執法，杜絕違法執法等行為。

　　行政行為的完結，并不是依法行政工作的結束。從2009年開始，我省每年都對全省各市縣政府的依法行政工作進行年度考核，并納入經濟社會發展綜合考核中。對考核中發現的突出問題開展專項督查，責成有關單位限時整改。

　　省法制辦行政復議處副處長林海說，近年來，各級行政復議機構創新工作方法、完善配套制度，不斷加大案件辦理和執行力度，努力保持行政復議這條“糾錯”渠道的暢通，用法制更好地維護群眾權益。

　　范例

　　突出程序正義約束權力運行

　　全面梳理5584項行政行為的法律規范，細化約束3877項各類行政處罰自由裁量權，推動各級政府嚴格按照法定程序實施行政行為

　　“沒有程序正義就沒有實質上的正義。”王雪林認為，這句西方格言指出了我省推動依法行政工作的一個關鍵問題。過去，有的地區和部門對依法行政重視程度不夠，執法不規范、隨意性問題比較突出，一些行政行為存在明顯的法律漏洞。其根源是行政行為的運行程序沒有嚴格遵守法律法規的要求，從而造成了行政執法水平的低下，這也正是我省近年來在推進依法行政工作中著力解決的問題。

　　加強行政程序的正當性，首先需要完善的制度基礎。從2009年起，我省先后制定出臺了《海南省規范行政處罰自由裁量權辦法》、《海南省行政執法過錯責任追究暫行辦法》，編輯出版了《海南省行政執法機關、機構執法依據匯編》等一系列約束行政權力、特別是行政執法權的法規文件，細化了行政處罰的自由裁量權，把行政執法人員個人的自由裁量權交給制度來管理，并對不按法律、法規和程序規范執法而產生的過錯進行責任追究。

　　“即使是必須要由執法人員進行裁量的事項，也進一步細化自由裁量標準，根據具體情形、造成的后果等分為不同的等級，為自由裁量權的行使進一步明確規范和依據。”常曉非告訴記者，目前，我省已經對3877項各類行政處罰自由裁量權進行了規范，涉及現行法律、行政法規、地方性法規和國務院各部委及海南省政府制定的規章523部。同時，對省政府本級32個行政執法機關和23個法律、法規授權組織的5584項具體行政行為的執法依據進行了全面梳理，形成了省政府本級行政執法機關、機構的行政管理“權力清單”，并彰顯其執法責任和義務。

　　也是從2009年開始，我省在完善制度的基礎上，啟動了對市縣政府和有關部門的依法行政考核，將各單位的依法行政情況分解為執法行為、執法程序、執法效率、執法責任制推行等6大類、25個小項，逐一閱卷、實地檢查，開展民主評議，并將考核情況以省政府名義向全省進行通報。

　　嚴格按照法定程序實施行政行為，改變的主要是政府工作內部的行政程序，一般人也許察覺不到，但在常曉非看來，其給政府工作帶來的變化是顯而易見的：剛開始對各級政府進行依法行政考核的時候，我們發現，基層政府的執法文書一半以上都是不規范的，法律漏洞不少，一旦涉及行政訴訟，政府的敗訴率非常高。經過幾年堅持不懈的推動，近年來市縣政府的依法行政意識大大增強，執法文書大部分都比較規范和完善，發現問題也能夠比較及時得到處理。“嚴格按照法定程序實施行政行為，真正做到‘法無授權不可為，法定職責必須為’，政府行政行為就失去了滋生不作為、亂作為的土壤。”他說。

　　成效

　　暢通“民告官”渠道推動和諧行政

　　2000年以來，我省共受理6000多件行政復議案件，直接聽取基層群眾的聲音

　　去年，海口市瓊山區農民林志大通過提起行政復議，最終達成和解，拿到了追加的5萬元征地補償款，維護了自己應有的權益。“民告官”，在當今社會已成為法治政府依法接受公眾監督、糾正行政行為中存在的問題、推動社會和諧穩定的重要方式。

　　今天，已經有越來越多的海南老百姓像老林一樣通過行政復議獲得了“民告官”的勝利。2000年以來，我省各級行政復議機構累計受理各類行政復議案件6687件，其中省法制辦審理2490件，占全省的37%。

　　“我省行政復議工作的一個突出特點，是在省直管市縣的體制下，省級行政復議機構直接受理案件數量多、占比大，有利于更加深入地貫徹落實行政復議法，更大力度地規范政府行政行為。”林海說，許多典型的基層行政違法行為產生的糾紛爭議，由省級機構直接予以糾正，收到了良好的社會效果，更具有公信力，對公眾產生更明顯的示范作用。

　　目前，我省凡符合法定受理條件的行政復議申請，有管轄權的行政復議機關都依法受理。同時，行政復議與行政訴訟有效銜接，形成良性互動機制，完善了從行政到司法的救濟鏈條。像老林這樣的基層農民的聲音，能夠直接反饋到省政府的層面，這使得越來越多的群眾在處理行政爭議時，更多選擇行政復議渠道，維護了社會的和諧穩定。

　　公眾與政府的依法行政意識在監督中日益增強。林海說，過去，我省行政復議以土地、工商、質監等類型為主，近年來已逐步擴展到環境保護、旅游管理、勞動保障、信息公開等各個領域，且案件數量呈現逐年上升趨勢。

　　除了被動接受群眾監督，我省也積極對行政工作尤其是行政執法進行主動的監督。“我省建立的行政執法過錯責任追究制度，對政府權力對應的法律責任予以明確，對群眾舉報、媒體反映和考核檢查中發現的問題，馬上進行監督整改。”常曉非表示，去年就發現18個市縣依法行政工作中的問題137個，已全部責成相關市縣進行整改處理。從今年開始，在執法監督和依法考核中征求和吸收公眾意見，特別是各部門行政管理相對人的意見，進一步加強對行政權力的公眾監督。

　　從中受益的，不僅是群眾，還有政府自身。2012年海南省政府透明度被中國社科院評估為全國各省級政府透明度第一位，政務公開、接受監督已經成為我省政府系統的自覺選擇。近年來，省政府通過公開征集社會意見，問需于民、問計于民，每年確定10件為民所辦的民生實事，更是讓普通群眾有序參與到了政府行政乃至決策的過程當中。

　　“早些年，政府在行政訴訟中敗訴的情況很常見；近幾年，從省政府的情況來看，涉及的行政訴訟案件越來越少，而且應訴案件全部勝訴。”李炬弘說，依法行政水平的不斷提高，有力維護了政府的公信力。

　　專家點讀

　　省法制辦副主任王雪林：

　　發揮特區優勢

　　加快建設海南

　　特色法治政府

　　推進依法行政、建設法治政府是依法治國的關鍵環節和重要內容。十八屆四中全會明確指出，各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

　　作為全國唯一的省級經濟特區，海南履行先行先試的歷史使命，不斷探索“小政府、大社會”和法治型、服務型政府的建設道路，形成了獨具特色的“省直管市縣”體制優勢。在全面推進依法治國的大背景下，海南加快推進依法行政工作迎來了難得的機遇，也面臨著更高的要求和挑戰。

　　各級政府及其組成部門應承擔依法行政的主體責任，政府法制機構應承擔依法行政的監督責任。要緊扣十八屆四中全會的精神和要求，找準目前存在的突出問題，理清工作思路，分清輕重緩急，提出有針對性的解決措施。

　　首先，要進一步加強政府立法工作的科學性、民主性和規范性。加強立法項目的調研工作，完善政府立法起草協調機制，完善科學民主立法的方式方法，從海南省情出發，尤其是要運用好特區立法權，建立更加嚴格的保護生態環境的法律制度，加強城鄉規劃的科學性，強化涉及民生和群眾切身利益的重大決策的科學性和合法性。加強政府立法工作人員隊伍建設，加強立法宣傳工作。

　　其次，各級政府要牢固樹立有限政府、責任政府和能力政府的意識，完善政府重大行政決策合法性審查和風險評估機制，建立重大決策終身責任追究制度和責任倒查機制。進一步探索明確政府部門事權的法律化、規范化，從根源上避免行政職權交叉、重疊，減少行政邊界模糊不清、多頭執法、重復執法等問題。加強依法行政考核工作，落實行政執法責任制，杜絕行政不作為、亂作為和懶政、庸政現象。

　　要在現有基礎上，進一步發揮行政復議在化解行政糾紛、促進社會和諧穩定方面的獨特職能。要進一步暢通行政復議渠道，提升行政復議能力。各級政府特別是基層政府要加快落實政府法律顧問制度，建立以政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，明確法律顧問的職責范圍、工作程序，實現政府法律顧問制度全覆蓋，保證政府法律顧問在制定重大行政決策、推行依法行政中發揮積極作用。

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