“十二五”時期體制改革規劃發布本市將試點撤銷街道辦事處

　　在我國存在了50多年的街道辦事處，或于“十二五”時期淡出北京。本市昨天對外公布《北京市“十二五”時期體制改革規劃》（以下簡稱“規劃”），規劃提出進一步優化政府的組織結構，其中明確擴大區縣、鄉鎮政府管理權限，管理重心下移，并理順垂直管理部門與區縣、鄉鎮的關系。此外，規劃明確探索撤銷街道辦事處改革試點。

　　推動管理重心下移

　　規劃確定了包括著力創新政府服務管理在內的七項重點改革任務，其中，要求深化行政管理體制改革，進一步優化政府組織結構。

　　而對于如何優化政府組織結構，規劃提出，將進一步理順層級政府間的職責關系，合理劃分各級政府職權，研究制定市、區縣、鄉鎮三級事權目錄，擴大區縣政府和鄉鎮政府的管理權限，推動管理重心下移。此外，進一步調整和規范垂直管理體制，理順垂直管理部門與區縣、鄉鎮的關系。值得注意的是，規劃明確提出將探索撤銷街道辦事處改革試點。

　　突破魯谷模式瓶頸

　　自2003年開始，北京市石景山區魯谷社區即成為全市唯一一個“街道級”社區，該社區也承擔了北京市城市基層管理體制綜合改革試水的重任。然而，因為“下改上不改”等諸多體制難題尚未破解，魯谷模式遇到了改革的瓶頸。

　　而此次改革規劃在專家眼中不再是單一的點狀突破，而是系統的規劃調整。中國行政體制改革研究會秘書長汪玉凱表示，該體制改革規劃關于優化政府組織結構的闡述明確了主要思路是在未來五年將以縱向權力結構管理調整為主線，汪玉凱解釋，這與橫向部門的設置調整有別，縱向結構是從行政層級上進行調整。

　　旨在縱向結構調整

　　汪玉凱認為，這一調整反映在規劃中，北京市下一步將擴大區縣政府和鄉鎮政府的管理權限，推動管理重心下移。同時，還將調整垂直管理系統，汪玉凱稱，現在工商、質檢已經探索下放到地方管理，這也進一步加大了區縣綜合管理的能力。

　　汪玉凱認為，力度最大的當屬撤銷街道辦的探索嘗試，這是縱向權力結構管理調整的一個大動作。

　　解讀

　　已具備撤銷的基本條件

　　從街道辦事處本身定位來講，其不是一級政府，是上一級政府的派出機構；從法律規定上來講，可以派也可以不派，本身不構成一級政權。街道辦事處過去主要設置在城市，不覆蓋農村地區。

　　汪玉凱認為，當下探索撤銷街道辦事處，具備了一定的客觀條件。一方面，如今的社區普遍發展起來了，老百姓可以在一定范圍內實現有效的自我管理，這也就在一定程度上削弱了街道辦事處存在的必要性。另外，信息網絡技術、交通運輸條件等大力改善，區縣一級的管理可以直接輻射到社區，并通過加大社區自治的建設，最終實現良好的管理。

　　兩種模式強化社區自治

　　目前來看，從政府縱向權力結構方面形成了兩種管理模式的探索。一種是以深圳為代表的，它將區政府撤銷，保留若干街道辦事處，強化街道辦事處的職能，使之成為市政府的派出機構。一種是以北京市為代表的，把街道辦撤銷，保留區政府并強化區政府的職能。但是無一例外，這兩種管理模式都是強化社區自治管理的。從這一層面來講，兩種模式的探索都是有重要意義的。

　　現存弊端

　　大量工作任務交給社區

　　居委會行政色彩濃

　　民政部基層政權司副司長王金華此前接受本報采訪時表示，中國城市的管理層次比較多，一個市就有市、區、街道、社區四級，市、區布置下來的任務，街道開個會，再布置給社區，街道只是個“二傳手”。

　　大量的工作任務交給社區，直接使居委會行政化嚴重。王金華說，按照法律規定，居委會是居民自治組織，現在其大量精力卻放在處理上級政府和街道辦事處交給的各項任務，沒時間組織居民開展活動、了解基層民意、化解基層矛盾等，“居委會成為政府的腿腳，自治的功能大大弱化”。

　　人財物截留在街道以上

　　社區沒有財權事權

　　“由于管理層次比較多，人、財、物到街道這個層級基本就下不去了，大都被截留在街道以上了。”王金華說，社區沒有手段、沒有服務資源、沒有財力，很多工作難以開展，只能往上反映，上面重視了就能及時解決，不重視就可能一拖再拖，到最后不了了之。這是我國城市管理中一個長期存在的最大問題。

　　同時，街道和社區的很多功能都重合，街道也具備社區管理的職能，社區也具備社區管理的職能，功能劃分不清楚。

　　長期形成的政企一體化

　　社會服務職能淡化

　　汪玉凱認為，街道辦事處過去設置較多，街道辦之間管轄面比較狹窄，承擔了更多的經濟職能，它們創收搞產業，容易出現政企不分的弊病。后來，北京市曾進行調整，強調其承擔社會管理和公共服務職能，財政由上級撥款保障。但是由于其長期以來形成的政企一體化情況，經濟問題過多牽扯了街道辦的精力，淡化了社會管理和公共服務的職能。

　　實施難點

　　撤不動怎么辦

　　不能全部撤就整合

　　汪玉凱指出，如果在一些地方不能全部撤銷街道辦事處，可以大范圍的整合，減少數量，增加管理的范圍，而不要使過多的街道辦事處形成行政壁壘，制約它的管理職能和服務職能的發揮。

　　人員怎么處理

　　職能可由政府購買

　　首先要對這些人員結構進行整理，如果是國家正式編制的公務人員應該通過公務員體系來安排，如果是合同制可能需要逐步解除合同。實際上，街道辦現在的很多職能可以通過政府購買服務的方式，利用市場把它承擔起來。探索更簡化的縱向管理模式對保障北京市未來的管理是有積極意義的。

　　如何減少居委會行政色彩

　　著力加強群眾自治

　　居民委員會和社區都是居民自治的，不是政府機構，現在街道辦事處的行政干預給居民委員會增加了很多行政色彩，撤銷街道辦事處后，必然會減少居民委員會的行政色彩。與此同時，加強群眾自治是大方向，以居民自治來削減行政色彩。

　　他山之石

　　安徽銅陵告別街道辦迎來大社區

　　街道辦，一個在我國存在了50多年的行政機構，徹底退出安徽省銅陵市市民的生活。

　　一年前，銅陵市主城區銅官山區率全國之先，試點撤銷街道辦事處，社區事務實行居民自我管理。目前，整個銅陵市已開始推行銅官山區的改革經驗，在全市全面撤銷街道辦，銅陵市也因此成為我國第一個全部撤銷“街道”的地級市。

　　今年7月底，銅官山區被民政部列為“全國社區管理和服務創新試驗區”，其改革模式也被總結為“銅陵模式”。隨著銅陵改革的被認可，“銅陵模式”也即將在安徽全省范圍內推廣開來。

　　從2010年7月召開全區動員大會，8月19日，銅官山區的6個街道辦被十幾個社區公共服務中心替代。當年9月初，大社區的人員全部到位，開始正式運作，區里的事務直接與社區對接，再無須經過街道。

　　改革后，街道原有的經濟發展、城管執法等主體職能收歸區級職能部門，而社會管理、服務事務等職能全部下放到了社區，居民在社區就可直接辦理民政社保、計劃生育、綜合治理等事務。

　　整合后的大社區，設置社區黨工委、社區居委會、社區服務中心，社區黨工委主要承擔社區范圍內總攬全局、協調各方的職責。社區服務中心負責對居民的事項實行“一廳式”審批和“一站式”集中辦理。居委會則還原自治功能，組織居民開展各類活動。

　　銅官山區政府要求，涉及居民服務的事情，社區可直接與區里相關職能部門聯系，區里職能部門必須快速做出反饋。同時，為了不給社區增負，經銅官山區各職能部門組織的“聯席會議”討論后，一些事務才能下放到社區，不適合社區做的，區里職能部門自己來完成。

　　更重要的是，街道取消后，經費也得以向社區傾斜。在改革前，銅官山區每個小社區工作經費只有3萬左右，改革后每個社區工作經費在30萬-65萬不等。“居委會有了為民服務的手段和措施，有資金、有人員可以直接支配，而這在過去僅靠居委會是很難執行的。”

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