網絡空間從產生到現在，經歷了一個在空間和領域上不斷擴張的過程。在這一過程中，網絡身份不斷變化，網絡與網絡行為主體的關系也不斷演進，涉及主權治理與全球治理等重大問題，關系到人類社會的發展與福祉，需要建立一個以主權國家為主要部分的綜合治理體系。

　　網絡治理的基礎是建立一個安全、公正的網絡秩序

　　當前網絡秩序基本上為霸權秩序，主要特征是不合理、不公正、不平等和不穩定。

　　要建立一個安全、公正的網絡秩序，首先必須要確立網絡空間的人類公地屬性。網絡空間已成為全人類的公地，是國家安全和國際安全不可缺少的組成部分，關系到世界各國的安全與發展。因此，在網絡空間治理中，首先要確定網絡空間的全球性與公共性，并以此確定網絡空間與網絡行為主體之間的關系。其次必須要確定國際共治的基本原則。全球網絡治理，不僅是要對網絡空間進行治理，把當前的霸權主義網絡建設成多邊平衡網絡，還要促進網絡空間命運共同體的創建，把網絡空間建設成各國、各民族、各文化群體之間相互交流、相互理解的媒介與橋梁。

　　網絡治理的目標是保障各國、各行為主體利用網絡的平等權利

　　首先，網絡空間本身難以界定地理邊界。空間行為體從少數國家，發展到現在的所有國家和地區。其參與群體，也從少數精英，發展到今天的大眾。其次，網絡空間的形態與內涵也在不斷變化，外延及領域也在不斷拓展。這使得網絡更具有國際性和全球性特征，變成了一個“世界共建物”。但是，不同國家在網絡空間的權利和能力都有很大差異。少數國家控制著主要網絡資源的分配權、網絡內容的創造權和網絡行為的管理權，多數國家只能被動接受網絡及其影響，對自身國家安全和利益構成了嚴峻挑戰。一些國家的大網絡企業，已成為霸權在網絡空間的主要載體，成為相關國家塑造其他國家民意、影響其他國家內政外交的重要工具。

　　因此，保障各國、各行為體平等利用網絡空間的權利，是全球網絡治理的主要目標。這一方面要創新全球網絡治理體制，建立一個具有廣泛包容性和代表性、能夠平衡不同利益與主張的全球治理體系；另一方面要發展創新型、民主型的網絡企業，為不同國家、不同文化的網絡產品提供進入網絡空間的渠道與市場。

　　網絡治理的主體主要是主權國家

　　幾乎無限制的自由曾是網絡空間的一個重要特征，無政府狀態曾是網絡空間吸引網民的重要原因。但隨著網絡自身的發展，各網絡行為主體也不斷強化了對網絡的治理力度。現在，國家、企業和其他網絡行為體，都在用自己的方式對網絡進行干預與治理。網絡空間呈現出從一度的無政府狀態，向多重治理狀態并存方向發展的態勢。

　　要想解決這一問題，必須明確主權國家的核心治理主體地位，主權國家治理網絡空間的必要性上升。首先，網絡空間需要權威行為體來調節權力關系。網絡空間并不是天然自由和平等的，已發展出自己的權力關系，即支配-依賴關系，存在著強者對弱者、剝削者與被剝削者等之間的關系，需要一個強大的仲裁和治理機構。其次，網絡侵入到主權領域，主權國家需要做出反應。其他全球性問題，往往是由國家性和地區性問題國際化、全球化而產生的。而網絡問題，則是由網絡空間向國家主權領域的擴張形成的，與其他全球性問題的產生途徑是相反的。再次，只有國家具有有效治理網絡的能力。從綜合治理能力、中立性和可持續性等因素來看，國家是最合適的治理主體。國家可以治理本國主權范圍之內的網絡活動，又可以通過國家間組織來治理超主權網絡活動，也有治理網絡的合法性和可靠性。最后，網絡空間擺脫不了主權國家的約束。網絡空間雖然有無限的潛能和意義，但是也有明顯的力量局限性。網絡空間雖然看起來是虛擬的，但必須依賴物理載體而存在。網絡行為主體也往往都是有國籍的，逃避不了主權國家的管轄。網絡空間的權利也是有限的。在暴力、財富和知識三種權力來源中，網絡主要涉及知識一項，只是改變了知識傳播與獲得的傳統路徑。網絡空間雖然可以放大或削弱知識的影響范圍，改變財富與暴力的實際影響能力，弱化基于地理的主權國家認同，但其本身尚不足以成為權力的來源。網絡空間對主權國家的挑戰雖然存在，但仍然是有限的、可控的。從歷史上來看，各種通信手段的發明，都沒有顛覆國家體系，反而強化了國家的存在和意義。

　　網絡治理的關鍵是明確網絡主權及其范圍

　　網絡主權已成為一個具有現實性的概念。網絡空間已經從超主權狀態發展為混合權力狀態。隨著技術進步和網絡空間的演進，網絡空間的超主權或無主權特征發生了一定程度的變化，是相對的而不是絕對的。網絡空間是一種特殊的公地，虛擬特征是依附于物理實體而存在的，網絡空間的物理實體、使用者、所有者都是有國籍的。在當前的網絡空間中，混合著國家主權權力、網絡社會的自治權利和超國家組織的管理權利，呈現出一種混合權力狀態。并且，網絡空間的活動范圍越大，對現實世界的介入越深，就越需要強大的治理能力，網絡的主權特征也就會越明確。

　　要想有效治理空間，還要明確主權治理與非主權治理之間的界線，實現不同治理主體之間的平衡。首先，要明確不同網絡治理主體之間的關系。在網絡社會、網絡市場與網絡政治之間，既有聯系，也有區別。這也使網絡空間治理劃分為國家主權治理、普通性管轄治理和網絡社會治理三個類別。其次，要明確不同國家主權治理權利之間的關系。在網絡空間，存在著明顯的共享主權或交叉主權現象。網絡信息的所有者、使用者和存儲者在地理位置上的普遍分離，使得傳統式的排他性主權管轄很難實現，需要建立共享主權或交叉主權治理體系。這意味著，不同主權國家需要密切的跨國合作，才有可能有效治理網絡空間。最后，要區分網絡主權的層次及其不同的治理形式。網絡主權包括本國境內網絡設施的管轄權、本國境內網絡設施所儲存信息的管轄權以及在國家間流動網絡信息的管轄權等三個層次，需要不同的治理模式。

　　總之，網絡空間本來是一個自治、自助的體系，但是其發展具有內在的自我否定性。網絡空間的快速發展以及與權力的結合，否定了其最初的特征。現在，網絡空間已成為主權治理空間、全球治理空間和網民自治空間的結合與綜合。要解決當前國際網絡空間的混亂、矛盾與沖突，防止網絡空間軍事化的風險，構建網絡命運共同體，離不開主權國家的主導和參與。但是，僅僅依靠任何單一國家或主權國家，也不可能實現真正的治理目標。一方面，國際社會要有共同安全觀念，平衡不同國家、國家與非國家行為之間的網絡權責關系；另一方面，國際社會要確立綜合治理理念，體現不同行為體的正當考慮與需求，既要保護網絡隱私權和網絡自由，還要打擊網絡犯罪活動、網絡恐怖主義活動和各種網絡攻擊活動。

　　（張家棟 作者單位：復旦大學國際問題研究院）

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