日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》(以下簡稱“《指導意見》”)。根據《指導意見》，省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業單位權力清單的公布工作。地方政府的權力被明確地關到了籠子里。

　　意 義 實現陽光行政的關鍵之舉

　　《指導意見》提出，在全面梳理行政職權的基礎上，要按照職權法定原則，對現有行政職權進行清理、調整。對沒有法定依據的行政職權，應及時取消，確有必要保留的，按程序辦理；可下放給下級政府和部門的職權事項，應及時下放并做好承接工作；對雖有法定依據但不符合全面深化改革要求和經濟社會發展需要的，法定依據相互沖突矛盾的，調整對象消失、多年不發生管理行為的行政職權，應及時提出取消或調整的建議。行政職權取消下放后，要加強事中事后監管。

　　此前，國務院總理李克強在十二屆全國人大三次會議記者會上表示，今年政府要有新作為，推進權力清單是其中之一。李克強表示，“要推進權力清單、責任清單，今年是在省一級公布，明年推向市縣一級，晾曬清單，讓社會監督，也讓老百姓明白，權力不能濫用。”

　　據悉，包括安徽省、湖北省和福建省等地方政府，在《指導意見》出臺之前，均已就權力清單有關事宜進行了落實。安徽省發改委表示，2015年將重點加快全省統一的電子政務平臺建設，全面建成省級政府權力清單運行平臺、公共信用信息共享服務平臺、公共資源交易監管平臺，加快建設涉企收費監管平臺。

　　在積極推進的同時，《指導意見》還提出，推行權力清單制度是一項艱巨復雜的工作，要立足于我國法治建設實際，漸進有序、積極穩慎推行。政府工作部門要按照權力清單行使職權，防止亂作為；也要積極主動履行職責，避免不作為。對關系人民生產生活、社會發展穩定的事務，要勇于負責、敢于擔當，切實履行職責。

　　既要速度，又要質量，皆因權力清單制度是實現陽光行政的關鍵之舉。中國社會科學院法學研究所研究員田禾表示，很多部門、地方2014年都提出了爭創行政審批最少的省、最少的部門的口號，并紛紛削減行政審批項目。但實際情況是，不少行政審批項目變相改成了備案、登記，公眾和企業負擔并未減少；或者雖然轉移給了社會組織，但由于社會組織還沒有培育成熟，還不能承接政府轉移的職能。現實中，行政審批項目未必真正減少，審批效率未必真正提升。政府管理過程中的運動式執法問題還在相當程度上存在。這種管理模式容易降低政府及執法機關的威信，滋生形式主義，弱化執法的嚴肅性、穩定性、連續性和一貫性。

　　重 點 “三張清單”一個也不能少

　　“權力清單”、“責任清單”、“負面清單”，被簡稱為“三張清單”，伴隨著改革步入深水區，深化改革的步伐隨著“三份清單”變得更為清晰：以法治的精神建立健全我國的市場經濟體系，用法治來約束政府行為，也用法治來為市場釋放改革紅利。

　　中國銀行總行戰略發展部高級研究員周景彤表示，實行權力清單制度，就是要明確界定政府和市場“兩個手”的職能和范圍，各歸其位、各司其職，既要彌補和解決“市場失靈”問題，更要通過“加減法”來解決好“政府失靈”問題。

　　一方面，做好“減法”，大幅減少政府對經濟資源的直接控制，退出競爭性經濟領域，減少行政審批和對經濟的直接干預；減少信貸規模、土地指標、產能數量等行政性直接干預手段，主要運用貨幣、財稅等經濟性手段改善宏觀調控。消除各種扭曲的保護補貼，形成有效的價格信號；取消或者下放一些行政審批，加快從事前項目審批向事中、事后監管轉移，繼續推進行政審批制度改革。另一方面，做好“加法”，增加教育、醫療、社保等各類公共服務，努力實現公共服務均等化，同時提高服務效率。加強知識產權保護、促進公平競爭；加強市場監管、社會管理和環境保護。“總之就是要通過‘有所為’和‘有所不為’實現政府職能轉變，建設服務型政府。”周景彤說。

　　國家信息中心助理研究員鄒士年認為，權力清單制度的建立，是深化行政審批制度改革的需要，是打造“行政權力制度籠子”的需要，是轉變政府職能的需要，是構建與現代政府治理體系相適應的職能管理新模式的需要。他認為，推行政府權力清單制度，可以充分釋放社會的創造活力，有效發揮市場在資源配置中的決定作用，這在當前經濟發展環境下意義重大。當權力清單制度建立后，執行就是關鍵，執行不到位，權力清單就成了中看不中用的花瓶。因此，必須將監督和問責納入權力運行過程，確保各項權力科學高效運行。

　　與此同時，政府也能騰出時間來干政府應該干的事情。北京大學經濟研究所常務副所長蘇劍表示，地方權力清單是建立有限政府、把權力關在籠子里的有效手段，有助于實現政府從無限政府向有限政府的過渡。市場經濟中要想讓市場起決定性作用，就得建立一套公正、透明、合理的規矩，而在這方面最為關鍵的就是政府得守規矩，讓市場參與者明白政府和市場的邊界在哪里。

　　蘇劍指出，在正常的市場經濟體系中，由于經濟和社會是不斷發展的，政府和市場之間的邊界也是不斷變化的，那么新增出來的領域或者權力歸誰？以前我國默認這一部分權力是歸政府的。只要有什么權力，馬上政府就介入，因此政府是無限政府，這必然壓縮市場空間，導致市場權力被不正當侵犯和壓制；確立政府權力清單之后，這些新的權力默認是屬于市場的，政府就變成有限政府。

　　改 善 簡政放權仍有空間

　　2014年，在40次國務院常務會議中，有21次提及簡政放權，一些省份的權力清單減掉了近七成。政府連續的自我削權，給企業帶來了很大助益。“現在企業不用年檢了，不僅省了年檢費用，工商也不會因為年檢不及時罰款了，財務也不用再專門去跟稅務局的稅收專管員搞好關系。”重慶梵瑞股權投資基金管理有限公司副總經理陳一夔對《經濟參考報》記者說。

　　盡管如此，中國社會科學院法學研究所于日前發布的2015年《法治藍皮書》還是指出，權力清單制度成效顯著，但仍有較大改進空間。中國社會科學院法學研究所助理研究員盧超認為，以行政審批改革為核心的權力清單制度建設，在地方層面上仍然存在諸多不足，主要體現在如下幾個方面：

　　首先，運動式治理的痕跡仍然較重。盧超說，改革過程中缺失嚴格的法定程序規范，行政審批改革過程中缺乏相關公眾、專家、企業等社會主體的參與機制，并且對于地方層面的權力清單、行政審批改革實踐也缺乏法定化的監督機制，使得審批改革的簡政放權效果往往僅能維持一段時間后又死灰復燃。

　　其次，地方政府的選擇性放權現象較為明顯。諸多地方政府在行政審批改革之際，為了實現地方層面的GDP競爭，假借簡政放權之名，行放棄社會性監管義務之實，使得諸多本應加強規制的領域出現監管真空。

　　此外，缺乏事中與事后監管的配套機制。當前運動式的行政審批改革與權力清單制度，短期之內將大量傳統的行政審批事項取消下放，完全寄托于事中、事后監管機制來填補監管真空，但是地方政府的規制治理能力恐怕無法滿足現實需求。最后，市場自我規制手段的不足。以運動式治理為主導的簡政放權模式，在極短期限內迫使政府將大量許可審批事項交付行業自治組織，這些行業協會組織是否已經具備相應的監管能力，存在很大疑問。

　　“我們在多個領域調研發現，終歸還有計劃經濟的陰影在束縛，地方部門的權力很難拿下，沒用的下放的多，沒權的下放的多，下放了以后事后又增加的問題又多，實際上等于下放權力太少。”民革中央副主席修福金說。

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