新華網北京10月25日電? 據“新華社發布”客戶端報道，2014年10月20日至23日，黨的十八屆四中全會在北京舉行，審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。

　　“建設社會主義法治國家的新的里程碑。”馬克思主義理論研究和建設工程首席專家、中央黨校教授嚴書翰如此評價剛剛結束的四中全會，“四中全會在與以往依法治國方略一脈相承的基礎上，推出了依法治國的‘升級版’。”

　　中國政法大學副校長馬懷德認為，四中全會為全面推進依法治國勾畫出了路線圖。

　　中共中央黨校黨建研究部主任王長江則用了“提升”一詞。“以一次全會的形式研究依法治國，更加彰顯了很多問題的解決從治標走向治本，這不管是從理念上還是實質上，都是一種提升。同時，在促進國家治理體系和治理能力現代化這個框架下談依法治國，表明一種非常強烈的制度設計的導向?！?/p>

　　中國社會科學院學部委員、法學所所長李林認為，“四中全會以依法治國為主題，是理論和實踐相結合統一的必然結果，應當從整個戰略宏觀布局上來理解認識?！?/p>

　　“四中全會公報中有三個關鍵詞非常重要：全面、道路、體系。”國家行政學院法學部主任胡建淼認為，第一個關鍵詞是“全面”，強調全面推進依法治國，在國家、政府、社會、政黨，甚至包括軍事等領域全面推開；第二個關鍵詞是“道路”，“中國特色社會主義法治道路”以黨的文件提出來這是第一次，它顯然是中國特色社會主義道路的組成部分。中國特色社會主義法治道路的提出，就是強調中國的法治要符合本國國情，走自己的法治道路；第三個關鍵詞是“體系”，法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系和黨內法規體系，這五大體系共同構成中國特色社會主義法治體系。

　　“新一屆領導班子對依法治國有著前所未有的重視，對法治之于中國當下和未來的意義有著更為清醒深刻的認識，其必將對中國的法治建設進程產生極大的促進作用——這個趨勢是很清楚的。而這次全會的重大意義，甚至可能需要從一個更長的歷史維度上來審視，才能看得清楚。就如十一屆三中全會的重大意義，我們就是在不斷地回顧和總結。”中共中央黨校黨史研究部主任謝春濤說。

　　“四中全會的召開，標志著全黨從上到下對法治的認識水準、思想境界提升，從革命黨到執政黨再到現在全面開放條件下的執政黨，從不自覺到自覺再到高度自覺，達到前所未有的高度。”全國人大常委會法工委研究室主任梁鷹說：“當前的全面推進依法治國的方略，是以新一屆中央領導集體的組織領導做保證的。四中全會公報，從全局的角度來考慮法治問題，同時又推出了一項項法治改革的具體舉措，確保法治的要求能夠落實到位，無論是從高度上還是從深度上都是前所未有的，我們期待一個嶄新的法治中國新時期的到來?！?/p>

　　??解析四中全會依法治國總目標

　　四中全會公報指出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就是，在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。實現這個總目標，必須堅持中國共產黨的領導，堅持人民主體地位，堅持法律面前人人平等，堅持依法治國和以德治國相結合，堅持從中國實際出發。

　　“當前已到全面深化改革的關鍵、瓶頸時期，國內的社會矛盾凸顯、國外的挑戰前所未有，很多改革亟需從制度上突破。法治，不是跟某一個人在戰斗，而是跟幾千年根深蒂固的思維模式、傳統惡習在戰斗。整個法治中國進程已經表明，簡單的修修補補或者動動小手術，一兩個立法上的小項目或者某個方面加強一下，都不能從根本上解決問題，現在已經到了從根本上解決制約法治進程的核心的、制度化的問題?！绷胡椪f。

　　公報提出了全面推進依法治國的總目標——“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家?！?/p>

　　而“形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系”這五大體系，是對總目標的展開。

　　馬懷德說，其核心，在于高度強調體系建設；其目的，是要求把這些與治國理政密切相關的體系、制度構建好，讓這些制度更加定形、更加成熟，為最終實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化做出貢獻。

　　公報中已經點出了五大體系的“關鍵詞”。

　　比如說，如何實現法律規范體系的“完備”？馬懷德說，“現在的很多法律、法規還有待進一步的完善，以適應國家治理能力、治理體系現代化要求。這需要廢止、制定、修訂一批法律，為形成完備的法律規范體系做努力?！?/p>

　　再比如說，法治實施體系要“高效”。“法治的實施問題是四中全會要重點解決的。法治的實施最終是落實在生活中，內化成人們的意識，形成大家共同遵守的基本規則。保證法律的有效實施，一方面要加強監督，對不能依法辦事和違法執法、違法行政、濫用公權的行為加以有效的監督；另一方面，要形成法治建設的評價、考核體系，形成有效的法治實施的激勵體系和問責機制，保障法律的有效實施?！瘪R懷德說。

　　公報闡釋依法治國總目標時同時指出，“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設?！?/p>

　　依法執政是對黨治國理政方式的要求。嚴格按照憲法法律領導各項事業，領導立法，帶頭守法，保證執法，這是依法執政的核心。當然黨自身也必須在憲法法律的范圍內活動。黨領導人民制定憲法法律，同時要保證各個政法機關獨立負責、協調一致地開展工作。

　　依法行政是對行政機關的要求。行政機關必須依照法律的權限和程序來行使權力，履行職責。

　　“依法治國、依法執政、依法行政相互關聯，而又有各自的適用范圍。不管怎么說都是宏觀上的法治，都是屬于需要強調的法治內涵?！瘪R懷德說。

　　胡建淼分析，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，可以理解為“法治行為”維度；堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，可以理解為“法治目標”維度。

　　“這兩個維度必須融入到國家治理能力和治理體系中，才能形成良法善治的局面?！焙嫡f。

　　四中全會公報中明確指出，“實現這個總目標，必須堅持中國共產黨的領導，堅持人民主體地位，堅持法律面前人人平等，堅持依法治國和以德治國相結合，堅持從中國實際出發?！?/p>

　　其中，強調從中國實際出發的表述，得到受訪專家高度關注。

　　“從中國實際出發、解決中國實際問題，這個原則丟不得。”相關人士分析認為，從新中國成立到黨的十八大，中國法治建設經歷了多個重大節點，都針對實際問題：

　　新中國成立后，中國共產黨開始從革命黨向執政黨轉變，以1954年憲法為標志初步形成法制；

　　鑒于“文革”慘痛教訓，十一屆三中全會后，鄧小平提出發展社會主義民主與社會主義法制；

　　十五大提出依法治國并寫入憲法，與確定社會主義市場經濟密切關聯；

　　進入新世紀到2010年宣布中國特色社會主義法律體系形成，法治建設促進了改革開放和人權保障；

　　以十八大為標志，我國翻開了全面深化改革，推進法治中國建設的新篇章。

　　有關專家指出，一種政治制度的生長，與其扎根的土壤息息相關。設計和發展國家政治制度，要堅持從國情出發、從實際出發，既要把握長期形成的歷史傳承，又要把握走過的發展道路、積累的政治經驗、形成的政治原則，還要把握現實要求、著眼解決現實問題。只有扎根本國土壤、汲取充沛養分的制度，才最可靠、也最管用。

　　“法治本土化和法治規律化，這兩者的關系一直伴隨我國的法治進程。用西方法治的道路、模式、經驗來衡量我們的法治道路是行不通的。”梁鷹說。

　　梁鷹分析說，“我們考察發現，西方某些國家的某一項好的政治體制或法治化設計，都是從它的歷史發展、文化發展中逐步演繹出來的，不能只看到它呈現出來的樣子。我們要立足中國實際，特別是從中國的傳統文化中挖掘出一些東西。同時，法治是有規律可循的，比如，政府權力一定要得到制約，公民權利一定要得到保護，人權一定要得到尊重，這些都是規律性的要求?！?/p>

　　梁鷹說，因此，應立足中國歷史文化傳統和現實發展需求，來尋找探索符合中國實際的中國特色社會主義法治道路。而四中全會正是在開創這樣一條道路。

　　?六大任務重在“改革”

　　四中全會公報指出，全會明確了全面推進依法治國的重大任務，這就是：完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施；深入推進依法行政，加快建設法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強全民法治觀念，推進法治社會建設；加強法治工作隊伍建設；加強和改進黨對全面推進依法治國的領導。

　　“公報中提到的多項任務，是依法治國的戰略部署，更是全面深化依法治國改革的方略部署。”梁鷹說：“很多舉措都是改革，對過去的一些做法、體制機制的重大的、根本性的改革。

　　梁鷹認為，“四中全會與三中全會一脈相承。要保障三中全會的改革任務全部落實到位，首先是法治上要進行改革。唯有法治改革的舉措到位了、落實了，全面深化改革的舉措才能到位，這體現了我們黨抓住了問題的要害?！?/p>

　　公報指出，“必須更好發揮法治的引領和規范作用?！?/p>

　　梁鷹分析說，“規范”是法治的一項基本功能；而“引領”的核心和要害是法治決策和改革決策的相互促進，要以法治來引領改革、實現改革決策與立法決策、政治決策等等各個方面的結合。“過去，我們的法治總是滯后于改革。現在，從頂層設計的角度來思考和把握法治建設，把法治與改革的關系、法治與經濟發展的關系理清楚了，以法治的引領來統籌整個經濟社會發展、推進全面深化改革，體現了新一屆中央領導集體對法治認識的深刻，具有非常重要的理論創新的意義?！?/p>

　　“依法治國前所未有地和改革結合在一起。十八屆三中全會提出的各項改革舉措，本質上要求我們的法治建設跟進，要求依法治國配合，要求法治的引領和規范?！崩盍终f，換句話說，全面推進依法治國，不僅僅是單純的法治問題，而是服務于改革開放，服務于五大建設、服務于中國夢的戰略目標。這意味著我們黨對于當前現實有了更深刻的認識、更科學的把握、更自覺主動的駕馭。應當從這一高度上來理解四中全會的召開，理解公報體現出的思想和精神。

　　為什么必須用“改革”來保障“改革”？

　　“法治，即是一種規范。一方面是要規范人的行為，另一方面是要規范權力。不合理的權力格局往往沉淀出不合理的利益格局。而當要以改革的手段向前推進時，就會觸動一些既得利益的藩籬。如何打破這種藩籬，是執政黨面臨的最大的挑戰和責任，也需要執政黨拿出勇氣和決心?！蓖蹰L江進一步分析說，“打破這種藩籬，迫切需要法治的支持和保障。但是，不是說我們出臺一個或幾個法律，問題就解決了，而是必須進行頂層設計。而以一次全會的形式全面推進依法治國，正是以系統思維進行頂層設計的體現?！?/p>

　　再具體來看，圍繞六大任務，公報中提到的許多具體的改革步驟都非常到位。

　　“這些改革舉措很好地把握了法治總目標和階段性特點的關系，哪些是我們可以做的，可以推進的，可以取得成效的，這次都提出來了。它并不是全面覆蓋，也不是每一個細小的方面都抓住，而是抓住重點、抓住當下，抓住在現有成熟條件下能夠推進的、當務之急需要解決的一些問題?！绷胡椊馕龅?。

　　比如，堅持立法先行，提高立法質量，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性，健全憲法實施和監督制度等；

　　再比如，完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度；最高人民法院設立巡回法庭等，都是針對性非常強的改革舉措。

　　謝春濤特別點出，公報中提出“建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度”?！芭c過去相比，領導干部個人要干預司法肯定會變得更難。奉勸領導干部，最好不要再動干預司法這個歪腦筋。如果某位領導干部不是國家司法審判人員，一旦插手，會將他們的所作所為記錄在案，甚至追究相關責任?！?/p>

　　此外，公報還明確，“實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制”。謝春濤說，如果法官判的案子經不起推敲或存在問題，將有相關的責任倒查機制對判案法官進行責任追究，這實際上也能促使法官自覺抵制其他領導干部的不當干預。

　　“這些改革的舉措非常鮮明，也是急迫地需要推進、受各方面關注的。有了這樣的具體舉措，法治改革的推進就有抓手、有具體步驟，能夠認識到位、能夠落地生根開花，確確實實地體現了改革的務實精神。”梁鷹說，如果四中全會確定的重大任務能夠落實到位，我國的法治進程一定能夠穩步推進、取得實效。

　　?依法治國關鍵在中國共產黨

　　受訪專家表示，依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政。如何處理“黨”與“法”、“黨”與“政”之間的關系，在憲法和法律框架之內治國理政，是執政黨在建設法治中國征途中必須回答好的問題。

　　從黨的執政方式看，長期以來存在的人治思維慣性，尤其是少數領導干部迷戀“權力至上”、“個人說了算”，對推進法治的嚴重制約和負面影響值得警惕。受訪法學界人士認為，近些年來，依法治國理念日漸深入人心，但“以權壓法、以權亂法”現象依然存在；個別黨員領導干部甚至帶頭破壞法治，以個人意志代替黨紀國法。

　　從現有法治能力看，不善法治、不會法治、不敢法治的問題依然突出，依法治國的理念具體化到執政行為殊非易事。多位受訪人士反映，“加強黨的領導”在有的地方被異化為“權大于法”，“拍腦袋就干，拍胸脯就上”仍是有的基層黨政領導慣用的決策方式。有時決策初衷雖好，但群眾不滿意，影響了執政公信力。

　　因此，公報中論及黨與依法治國關系的內容，引起多位權威專家的高度關注。

　　公報強調，“黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治”，“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨”等等。

　　王長江表示，過去，在少數地方存在“以權壓法、以權亂法”現象，在部分黨員干部心中存在“權大于法”的意識。對此，公報已經強調，黨要依法執政，要依據憲法法律治國理政。

　　王長江說，公報的一個非常突出的特點，就是強調了黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。

　　謝春濤分析認為，社會主義法治必須堅持黨的領導，這種說法正確無疑。黨對國家的領導是強有力的，方式是不斷改善的，水平是不斷提升的。如果沒有黨的領導，不可能有當今中國取得的發展和成就。如果不是黨強力推動中國的法治進程，沒有其他力量能推動得好。

　　多位法學界權威學者在接受《瞭望》新聞周刊采訪時都表示，中國共產黨是解決中國所有問題的“龍頭”。實現依法治國的偉大使命，中國共產黨是關鍵中的關鍵、核心中的核心。

　　“公報中有關黨的領導與依法治國的論述都是非常重要的。”嚴書翰強調，從黨的建設理論的角度來觀察，公報對黨的領導和社會主義法治的關系做了更進一步的論述闡釋，這是值得關注的重大創新。（記者/陳澤偉宮超 張程程 屈辰，瞭望第43期）