專訪全國人大財經委副主任委員尹中卿：政府的一切收支都應納入預算

　　2011年第四季度出現的一些現象至今讓人記憶猶新。臨近年底，一些地方和部門開始突擊花錢，數目還不小，3萬億。原因也很簡單，因為當年前三季度的財政收入已經達到了全年收入的91.12%，而支出比例僅為69.32%。預算收入肯定超額完成，但預算支出還沒有跟上。怎么辦？年底突擊花錢就不可避免地發生了。

　　建議人代會提前召開

　　“我國預算審批制度程序約束缺乏剛性，法律對時限規定也不具體。預算審批之后執行過程緩慢，以專項轉移支付為例，3月份批準預算，而項目審批往往要到七八月份才能下來，再等到資金撥付下來就已經到了第四季度，這就導致了財政支付撥付在季度之間和月份之間出現了不平衡的狀況。”全國人大代表、全國人大財經委員會副主任委員尹中卿在接受《中國經濟周刊》采訪時表示。

　　第四季度特別是年底突擊花錢的背后，是我國預算制度存在負激勵效應，即如果預算安排的資金沒有全部花完，對于地方和部門官員來說，這可不是什么好事。因為預算資金沒用完，除去影響到相關部門的工作評估外，還會直接影響到下一年度預算資金額度。說白了，你要不花完，沒人說你“節約有功”，反而是“辦事不力”。

　　此外，預算審批制度的滯后和僵化還會引發其他很多麻煩。在公眾的生活經驗常識里，它幾乎總是成為財政資金浪費、濫發獎金福利乃至尋租腐敗等的同義詞。一些急需資金的項目，反而因資金遲遲不到位而被拖延。

　　尹中卿坦言，我國現行財政年度與自然年度相同，從1月1日至12月31日，而批準中央預算的時間是在每年3月份的全國人代會上，這就導致每年幾乎四分之一時間沒有預算，或者說預算沒有批準就在執行。

　　如何解決這樣的尷尬局面？尹中卿建議，“一種辦法是將我國財政年度改變為從當年4月1日至下年3月31日，另一種辦法是把全國人代會時間提前到上年的12月份，或者加開一次秋季會議，專門審議批準下一年度計劃和預算。”

　　應讓老百姓知道錢花在哪兒

　　作為全國人大財經委員會預算審查小組的成員之一，尹中卿對于預算體制改革寄予很高的期望。他認為，我國財政預算收入來源于公民納稅，稅收上來之后如何支出、如何使用，應該由人民代表決定或批準，應該讓老百姓知曉，這是納稅人最基本的權利。

　　實際上，1994年全國人大通過的《預算法》，已經對國家預算總原則、管理職權、預算收支范圍、預算編制、預算審查與批準、預算調整、決算、監督和法律責任等事項作出了規定。尹中卿承認，限于當時從計劃經濟體制向市場經濟體制過渡的條件限制，現在看來，《預算法》許多內容還比較粗糙，操作性也不夠強。

　　《預算法》實施以來，我國預算管理和預算體制改革已經取得了很大的成就。最近幾年，我們在財政預算領域進行了部門預算、政府采購、國庫集中收付、轉移支付等項改革。

　　尹中卿坦言，與我國經濟發展的需要相比，與人民群眾的民主法制意識相比，我國預算體制改革的進展還比較緩慢，預算制度還存在很多亟待改進的地方。

　　尹中卿告訴記者，預算權是公民的重要權利，預算審查、批準、執行監督、決算監督是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的重要職權。預算體制改革既包括經濟體制改革，又包括政治體制改革，是當前我們深化經濟體制改革和政治體制改革的突破口。

　　據悉，《預算法》修訂于2004年啟動。2006年，全國人大常委會立法計劃曾經要求于當年10月提請審議修訂草案，但因相關部門的不同意見而擱淺。十一屆全國人大成立后，由全國人大常委會預算工委牽頭，會同財政部等部門組成預算法修改小組，其間幾經波折，直到2011年11月，國務院常務會議討論并原則通過《預算法(修正案草案) 》，同年12月，十一屆全國人大常委會第二十四次會議進行了初次審議。

　　預算科目含糊造成“三公”消費居高不下

　　尹中卿認為，修訂《預算法》主要是為了解決預算管理的統一完整性、預算執行的嚴格規范性以及預算監督的嚴肅有效性。深化預算體制改革的關鍵，就是要實行全口徑預算管理，將政府的全部收入和全部支出都納入預算，實行統一完整規范的管理，非常必要，也非常緊迫。

　　據介紹，我國所要進行的“全口徑預算管理”改革，包括兩個層面的“驗收標準”，即財政部門在行政層面對所有政府收支的“全口徑”管理和各級人大在立法層面對同級政府所有收支的“全口徑”控制和監督。

　　依據現有的機制，各級政府的預算權其實分散在政府各個部門，以及政府部門的所屬單位，尚未實現政府內部的“財政統一”，一些重要的收支項目尚未納入嚴格的預算管理。近幾年中央和地方財政開始編制政府基金預算，中央財政開始編制國有資本經營預算，試編社會保險基金預算，地方財政剛剛著手試編國有資本經營預算，中央和地方財政還都沒有編制資產負債表，也沒有債務會計。

　　而預算口徑的不完整則會帶來種種弊端，例如人為縮小預算收入規模，不能真實反映企業和社會的稅負水平，且一些未納入預算的政府性收支也存在著很大的隨意性。

　　“政府的行政行為，首先體現在財政資金支出或者使用。推動政府依法行政，可以從推動政府依法理財入手。”尹中卿認為，應擴大政府預算的范圍，將土地出讓收入、國有資源收入、國有資本收入、社會保險金收入、債務收入等都納入預算，以加強對政府理財的監督。

　　尹中卿還建議增加政府預算的公開度和透明度。例如，在目前一些政府部門的資金中，只列出“農業建設經費”、“科技經費”等大而籠統的科目。“這些科目太含糊。”尹中卿坦言，《預算法》修改的一個重要的任務，就是要科學設置預算科目，把政府運轉經費、建設經費、購置辦公物品的經費一項一項列清楚，便于監督。目前預算科目設計籠統，也是造成我國“三公”消費居高不下，一些地方政府大搞“樓、堂、館、所”的主要原因。

　　在尹中卿看來，對《預算法》進行修改，只是解決了政府依法理財的法律基礎，做到有法可依，但是要從根本上促進政府依法理財，還需要加強審計。“要促進政府依法理財，就需要按照《預算法》規定進行審計。各級人大也要重視審計結果，督促有關部門查處違法違規行為，促進政府依法理財，進而促進政府依法行政。”尹中卿說。

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