寧陜實(shí)施蛋奶工程，家長每學(xué)期交60.2元，孩子可每天吃一個雞蛋、一袋牛奶 圖/記者張軼

　　海口網(wǎng)11月10日消息??7.4萬人口，地方財(cái)政收入3075萬元(2010年數(shù)據(jù))，這是陜西安康市寧陜縣的家底。作為國家級貧困縣，寧陜“動用四成地方性財(cái)政收入”，率先實(shí)現(xiàn)15年免費(fèi)教育，即學(xué)前3年、義務(wù)教育9年、高中3年學(xué)費(fèi)全免。

　　“貧困縣15年免費(fèi)教育”消息傳出，引發(fā)好評如潮，有評論認(rèn)為：“教育問題已不是財(cái)政問題，而是當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部的觀念、決心問題。”

　　事情果真如此？拿2010年來說，寧陜縣教職工878人，財(cái)政收入3075萬元，這筆錢連支付教職工工資都不夠，如何實(shí)現(xiàn)免費(fèi)教育？

　　其實(shí)，這項(xiàng)轟動政策的背后，暗含一個“文字游戲”，同時也引出一個問題：在各種引人矚目的“民生工程”背后，政府該如何理財(cái)？

　　免費(fèi)教育引發(fā)熱捧

　　寧陜縣位于西安以南，從西安出發(fā)走高速公路需要3小時。

　　這是個小縣城，走在城區(qū)任何角落，幾乎都可以聽到汽車站那口大鐘的整點(diǎn)報(bào)時。城區(qū)只有一兩萬人，所以直到今年才開通公交車。全縣也只有一所高中。

　　就是這樣一個縣，因?yàn)閷?shí)行從幼兒園到高中教育學(xué)費(fèi)全免政策，被認(rèn)為是一個非常具有幸福感的地方。

　　10月19日下午，在離城區(qū)18公里的筒車灣鎮(zhèn)幼兒園，記者見到了多位來接孩子的家長。

　　他們介紹，每個學(xué)期只要給孩子交60.2元生活費(fèi)，孩子就可以每天吃一個雞蛋、一袋牛奶；另外，今年起，孩子的保育費(fèi)也不用交了。這些減免費(fèi)項(xiàng)目對于他們來說，負(fù)擔(dān)確實(shí)小了很多。2010年度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，寧陜縣年人均收入只有3812元。

　　實(shí)際上，免除保育費(fèi)并非寧陜縣的創(chuàng)舉，這是陜西今年在全省推行的舉措，只不過，陜西省的優(yōu)惠面是“學(xué)前一年”，而寧陜縣將優(yōu)惠推廣到了“學(xué)前三年”。“蛋奶工程”也是陜西全省推行的舉措，只不過，陜西省的優(yōu)惠面是“義務(wù)教育階段”，而寧陜縣將優(yōu)惠推廣到了幼兒園和高中教育階段。2010年，寧陜縣財(cái)政為“蛋奶工程”開支281萬元。

　　不只是幼兒園學(xué)童可享受優(yōu)惠，寧陜的職高和高中也分別從2008年、2009年起免學(xué)費(fèi)。2010年，寧陜縣財(cái)政為此開支365萬元。寧陜縣縣委宣傳部提供的材料顯示，學(xué)生上普高的平均費(fèi)用為每年7000元，學(xué)費(fèi)免除后，每年能省2000元。

　　另外，寧陜是山區(qū)，部分學(xué)校條件不好，縣財(cái)政還撥專款給學(xué)校，為學(xué)生提供熱水、熱飯、熱湯、熱菜。“四熱”舉措在2010年縣財(cái)政清單上，花費(fèi)83.59萬元。

　　為了提高教學(xué)質(zhì)量，使孩子們能安心在本地而不是遠(yuǎn)赴安康、西安上學(xué)，2010年，寧陜縣又拿出500萬元給全縣各學(xué)校購買儀器設(shè)備等教學(xué)設(shè)施。

　　除此之外，寧陜縣還特別重視對教師的培訓(xùn)、獎勵，每年有100萬元固定開支。

　　綜合以上開支，再加上一些零碎支出，2010年，寧陜縣為教育共投入1329.59萬元，其中不包括教師工資開支。

　　而寧陜縣2010年地方財(cái)政收入僅為3075萬元。

　　在相關(guān)媒體的報(bào)道中，這兩個數(shù)據(jù)被組合，得出了寧陜縣“教育花費(fèi)占財(cái)政收入43%”這一結(jié)論。寧陜縣提供的材料介紹，國家公共財(cái)政教育支出占總支出比重為12.5%。這兩個百分比一對照，毫無疑問，寧陜遠(yuǎn)高于國家水平。

　　財(cái)力充裕的貧困縣

　　寧陜縣共有878名教職工。縣財(cái)政局副局長周康禮介紹，“一個教師一年要4.5萬元，這就是4000多萬元”，加上這筆教師工資，2010年，該縣用于教育的開支達(dá)6781萬元。

　　但是，寧陜縣2010年地方財(cái)政收入僅3075萬元。也就是說，憑該縣的財(cái)政收入，連支付教師工資都不夠，怎么有錢辦免費(fèi)教育？相關(guān)媒體怎么會得出寧陜縣“教育花費(fèi)占財(cái)政收入43%”這一結(jié)論呢？

　　中國教育支出績效評價(jià)中心研究員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院馬國賢教授說，“教育花費(fèi)占財(cái)政收入43%”這樣的計(jì)算方式是不科學(xué)的，“不同口徑來源的數(shù)據(jù)不能這樣比較，否則，按照其3075萬財(cái)政收入、6781萬教育支出算，是不是200%的錢用在教育上？”

　　一個容易被“免費(fèi)教育”擁躉者忽視的常識是：一個地方的財(cái)政收入并不等于其地方財(cái)力。具體到寧陜縣，2010年，該縣財(cái)政收入僅3075萬元，但其財(cái)政支出達(dá)4.6332億元。也就是說，如果按該縣財(cái)政支出計(jì)算，教育支出只占了極小一部分。

　　寧陜縣的財(cái)政收入這么少，怎么會有10倍于此的錢支出？原因在于上級轉(zhuǎn)移支付。

　　上級轉(zhuǎn)移支付是指中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，目的在于彌補(bǔ)財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)的財(cái)力缺口，均衡地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化。上級轉(zhuǎn)移支付主要分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類。

　　“地方財(cái)政收入與地方財(cái)力是兩個概念，后者除了本級財(cái)政收入，還包括上級轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力。”馬國賢說。

　　記者查閱寧陜縣2008年—2010年財(cái)政收支預(yù)算執(zhí)行情況發(fā)現(xiàn)，該縣每年獲得的上級轉(zhuǎn)移支付收入是其地方財(cái)政收入的10倍以上。

　　以2010年為例，該縣一般預(yù)算收入(即本級財(cái)政收入)3075萬元，稅收返還收入335萬元，一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助收入1.9859億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助收入2.1571億元，再加上債券、上年結(jié)余等收入，該縣2010年的可用財(cái)力達(dá)4.8233億元。

　　從數(shù)據(jù)中還可看出，2008年開始，寧陜縣一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助收入每年遞增2200萬元。

　　也就是說，寧陜縣雖然地方財(cái)政收入低，但其地方財(cái)力并不差，單從賬目上看，寧陜縣并非“貧困縣”，盡管它2004年就被定義為“國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣”。

　　可持續(xù)性打問號

　　寧陜縣財(cái)力不薄，但是，仔細(xì)分析該縣的財(cái)政狀況，其免費(fèi)教育的可持續(xù)性問題，令人生疑。

　　馬國賢表示，在免費(fèi)制度問題上，國家根據(jù)財(cái)力的可能，采用“最低公平”的供給標(biāo)準(zhǔn)，如果地方政府提高免費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(如“蛋奶工程”)和擴(kuò)大范圍(如擴(kuò)大到高中階段和學(xué)前教育階段)，則應(yīng)按“誰出政策，誰出錢”的等價(jià)性原則，由各級地方政府根據(jù)財(cái)力狀況自行決定，“寧陜縣有可靠資金來源嗎？”

　　作為貧困縣，寧陜縣的財(cái)力構(gòu)成主要是三部分：按財(cái)政體制本級政府分得的財(cái)政收入，上級政府下?lián)艿囊话阈赞D(zhuǎn)移支付資金，上級政府下?lián)艿膶ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金。

　　其中，一般性轉(zhuǎn)移支付主要采用固定項(xiàng)目額度方式，如體制補(bǔ)助，均衡性轉(zhuǎn)移支付，調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付，農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等，2011年，該縣預(yù)算以上固定項(xiàng)目分別為128萬元、7915萬元、3252萬元、1297萬元。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付包括義務(wù)教育各專項(xiàng)資金、農(nóng)村衛(wèi)生院建設(shè)和農(nóng)村社會資金、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利專項(xiàng)、天然林資源保護(hù)工程專項(xiàng)等，2011年，該縣天然林資源保護(hù)工程補(bǔ)助1296萬元，漢丹江流域生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付3036萬元。

　　上述提及的數(shù)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的款項(xiàng)就達(dá)到了1.7億元，占寧陜縣當(dāng)年預(yù)算可用財(cái)力60%。

　　“但是，由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的錢必須專款專用，因此，理論上是不可能成為該縣擴(kuò)大教育支出的資金來源的。”馬國賢分析，寧陜縣支撐免費(fèi)教育政策的資金，只能有三個來源：一是從農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付中因近年來學(xué)生數(shù)減少而節(jié)省的資金；二是新增的財(cái)政收入；三是挪用其他專項(xiàng)的資金。“看來，該縣擴(kuò)大教育免費(fèi)范圍的資金，至少一部分來自第三種情況。”

　　馬國賢認(rèn)為，盡管我國的轉(zhuǎn)移支付制度不盡合理，但應(yīng)當(dāng)明確的是，“挪用上級的專項(xiàng)資金是違反財(cái)政紀(jì)律的行為，應(yīng)當(dāng)查處，而不是肯定。”

　　[數(shù)據(jù)]

　　2010年寧陜可用財(cái)力4.8233億元

　　本級財(cái)政收入 3075萬元

　　稅收返還收入 335萬元

　　債券、上年結(jié)余等收入 3393萬元

　　一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助收入 1.9859億元

　　專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助收入 2.1571億元

　　政府的1.37億負(fù)債

　　在“上級轉(zhuǎn)移支付”支撐下，寧陜縣的錢也并非多得沒有地方花。

　　根據(jù)2010年寧陜縣財(cái)政局局長在縣人大會議上的財(cái)政預(yù)決算報(bào)告，截至2010年底，該縣縣鄉(xiāng)政府債務(wù)余額達(dá)到1.37億元。

　　在2008年的財(cái)政預(yù)決算報(bào)告中，寧陜縣的歷史欠債主要有四個方面：一，各項(xiàng)建設(shè)性工程嚴(yán)重超預(yù)算；二，舉借世行貸款余額達(dá)3152萬元；三，近年來大力改善農(nóng)村公路通行能力，完成省政府下達(dá)的通村公路建設(shè)任務(wù)等，造成資金缺口大，僅交通系統(tǒng)就形成債務(wù)4180萬元；四，農(nóng)村義務(wù)教育和醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)債務(wù)依然占據(jù)較大比例。

　　債務(wù)沒有清理的原因是“沒有建立統(tǒng)一的債務(wù)舉債審批程序，各級各部門隨意舉債行為時有發(fā)生”。

　　這些欠債如何還？寧陜縣近三年的財(cái)政預(yù)決算報(bào)告并沒有明確提出要解決問題，只是表示：“由于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，地方財(cái)政收入總量小且增長乏力，也未建立償債準(zhǔn)備金，依靠自身力量難以化解，財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)很大”。

　　自身的債務(wù)指望上級財(cái)政解決，馬國賢不認(rèn)可這種方式，“最終導(dǎo)致的結(jié)果是利滾利，越借越多。”

　　由此，馬國賢認(rèn)為，寧陜縣在有較大財(cái)政赤字且無力消化的情況下，擴(kuò)大免費(fèi)教育范圍，其政府預(yù)算“違背了國家會計(jì)制度的謹(jǐn)慎性原則。”實(shí)際上，按照1994年我國改革的分稅制財(cái)政體制，寧陜縣政府預(yù)算只有在支出的安排上不超過可用財(cái)力，不出現(xiàn)財(cái)政赤字，支出方向符合政府職能和國家政策要求等，這樣的預(yù)算才是合理的。

　　在采訪中，記者還得到了寧陜縣財(cái)政局今年10月作出的一份統(tǒng)計(jì)表。該表統(tǒng)計(jì)了寧陜縣教育支出占全縣GDP、財(cái)政支出比重的情況。

　　國際上一般以教育支出占GDP比重來衡量該國對教育的重視程度。我國正在努力的目標(biāo)是4%，而在寧陜縣，2008年此項(xiàng)比重已達(dá)到4%，2009年、2010年均已超過5%。不過，作為一個工業(yè)不發(fā)達(dá)、接受生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢毨Эh，2010年，寧陜縣的GDP剛過10億。

　　馬國賢認(rèn)為，這樣的統(tǒng)計(jì)沒有意義，教育支出占GDP比重是用于衡量一國教育投入的指標(biāo)，而不是考量地方的執(zhí)行性指標(biāo)。“按此計(jì)算，中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)縣大多超過4%，有的甚至達(dá)到8%，這一數(shù)字既不足以說明該縣重視教育，也不能說明該縣的教育資源充裕。”

　　在馬國賢看來，寧陜縣能成為一個免費(fèi)教育的樣本，顯然是“偷換概念，人為地制造轟動效應(yīng)”，“寧陜縣的免費(fèi)教育經(jīng)驗(yàn)不具有典型性。不過，如果它作為一個案例討論縣級政府應(yīng)如何理財(cái)，這是有價(jià)值的。”

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